台湾原住民族权益与自治区发展的法制规划研究

日期:2017-12-26 14:41 来源:《统一论坛》杂志 作者:曹瑞泰

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  近年来,台湾原住民族自治呼声日渐高涨,“原住民族基本法”(简称“原民法”)也于2005年完成“立法”,似将逐步推动原住民自治区设置。然而,依照台湾原住民族自治现况而言,不仅距离落实“原民法”及相关政策仍有一大段距离,若根据《联合国原住民族权利宣言》以及国际法中的民族自决理念,台湾原住民族自治至今所拥有的相关权益,仍远远不足;原住民自治区之相关法律仍然缺漏,尤其司法权部分尚未见踪影。

  一、台湾原住民族及其权益运动

  根据2017年3月“原住民族委员会”原住民人口统计数据显示,台湾原住民族总人口数55万4585人,占台湾人口总数2.36%,为台湾的少数民族。然而,人数虽少却不单一,若依据民族学和语言学标准分类,约可分为20族群,而目前已为台湾当局认定的原住民族群有:阿美族、泰雅族、排湾族、布农族、卑南族、鲁凯族、邹族、赛夏族、雅美族(即达悟族)、邵族、噶玛兰族、太鲁阁族、撒奇莱雅族、赛德克族、拉阿鲁哇族、卡那卡那富族等16族。各族群拥有自己的文化、语言、风俗习惯和社会结构等族群差异性。

  1980年代,随着国民党当局政治上的改革开放,在野势力兴起,原住民知识青年受到感染,原住民族争取权益的社会运动也随之萌芽。1983年,当时仍在台湾大学就读的原住民族学生刘文雄(阿美族)、林文正(泰雅族)、杨志航(泰雅族)等人合力发行校园刊物《高山青》,论述高山族面临的种族灭绝危机与提倡高山族民族自救运动,点燃了以“原住民”替代“高山族”的正名运动,成为原民运动的原动力。

  部分原住民族知识青年与当时的反对势力合流,挑战国民党当局的文宣系统,推展原住民运动理念,也运用族群认同的部落主义思维,直接挑战既有认同体系。在党外势力及基督教长老教会等支持下,1984年12月29日,“台湾原住民权利促进会”(简称“原权会”)在台北马偕医院成立,正式宣告使用“原住民”一词。

  “原权会”成立后,以“原权会”为核心的跨族群原住民运动,开展了一系列权力抗争活动,提出正名、原住民权利、民族自治区、原民政策、“原民法立法”乃至原民权益“入宪”等重要主张,连续三次发动“还我土地”运动,并集结到台北展开抗议游行。

  1992年,原运团体提出了增加“原住民族条款入宪”的要求,包含四项诉求:“山胞”正名为“原住民”、保障土地权、设立“部会”级专责机构、原住民自治。2000年5月23日,兰屿的达悟族也提出了民族自治的要求。主要诉求从个人权利转向“集体权”,由平等对待、消除歧视转向原住民族自治。

  随着政治上的民主深化与激烈的政党竞争,原住民的许多诉求被执政当局采纳。如1994年“原住民”正名获认可,也落实于相关法律文书之中。1996年,“部会”层级的“原住民委员会”成立。1997年,“原住民族教育法”通过,要求编列预算成立原住民族专属频道。

  2000年第六次“修宪”,将原住民的民族权、原住民族政策方向等纳入条文之中。2005年通过“原住民族基本法”,完成了确认原住民族自治权法定程序。台湾原住民族权益法制化已在逐步进展中,然而,截至今天仍未能见到原住民自治等相关法律的后续推展与落实,仍未能展现出原住民族政策与法规的主体性与前瞻性。

  2016年5月,蔡英文当局将原住民纳入“转型正义”的政治运动中,提出“原住民史观”并向原民道歉等,试图以美丽的政治语言与小优惠等,拉拢台湾最弱小的少数民族。未料却星火燎原,原住民族的“还我土地,返我传统领域、原民自治”等运动随之再起。从“总统府”前的游行、扎营抗议,连结到鲁凯族的达鲁玛克、排湾族的卡拉鲁然、阿美族的都兰部落、台东卑南族卡大地布部落等,一族接一族地宣示捍卫传统领域自主权,狼烟四起。而第7个成立的原住民族议会鲁凯族民族议会,更是升起鲁凯族的百合族旗,宣告自治诉求。

  二、国际与台湾原住民族自治相关议案和法规的发展

  (一)联合国原住民族权利宣言

  近数十年来重视原住民族权益成为一种世界潮流。1982年,联合国在其人权委员会下设原住人口工作小组。继之,联合国大会将1993年定为世界原住民族国际年,并于1995年宣布1995-2004 年为世界原住民族权利国际十年,以唤起世界各国正视原住民族权利。

  2000年起,联合国整合保护与防止歧视少数民族小委员会及其所辖原住民族工作小组等,设置联合国原住民议题常设论坛。2007年9月,联合国大会第 61 次会期正式通过《联合国原住民族权利宣言》,成为世界各国处理原住民事务最重要的依据,亦是维护原住民族权利的最重要指标。

  联合国原住民族权利宣言全文共计46条,主要内容除了强调各原住民族维护民族自身的独特性与差异性,应受尊重之外,也确认了原住民族的人权、平等权、自由权、集体权与自决权等,并叙及各原住民族的历史、文化、身份、语言、工作、健康、教育、参政、自治等权益。而政治、经济、社会等项目,与原住民相关者,原住民拥有完全参与及发展权,以维护与强化宣言所述的权利内容。

  (二)台湾原住民族权利宣言与台湾原住民族自治相关法规

  1988年“原权会”提出的“台湾原住民权利宣言”,虽然比2007年联合国通过的《联合国原住民族权利宣言》提早了近20年左右,但其精神与内涵几乎如出一辙,可以说是联合国原住民族权利宣言所照映出来且具有台湾原住民族特色的浓缩版,但更强调台湾原住民族至今所遭遇的经济剥削、社会歧视、政治压迫以及文化漠视,已经使得台湾原住民族濒临灭族的危机。宣言提出了人权、生活基本保障权(包括生存权、工作权、土地权、财产权与教育权)、自治权、文化认同权等,以及正名、原住民权利、民族自治区、原民政策、“原民法立法”乃至原民权益“入宪”等重要主张。要求有权决定自己的政治地位及自由谋求自己经济、社会与文化发展的方向,也指出台湾原住民族迈向民族自决、自治的方向。

  在踏出台湾原住民权利宣言的第一步之后,随着“立法”与组织的开展,原住民族自决的脚步亦逐渐加速。一是通过“原住民委员会组织条例”,同年底依法设立“原住民委员会”,规划与推动原住民自治事务均为“原住民委员会”的法定业务。二是2000年第六次增修“宪法”条文中,将原住民族的民族权益等列入,成为原住民族自治权等的“宪法”依据。三是2005年1月通过“原住民族基本法”,确认原住民自治权。

  (三)政党竞争下的“原住民自治法”

  从“台湾原住民权利宣言”到《联合国原住民族权利宣言》等的连结与催化,国际上已形成普遍尊重多元文化与原住民自决的风潮,而近年来台湾维护与保障原住民权利、支持原住民族自治的“法律”与机构也已逐渐到位,台湾原住民族自治应已接近完成。然而,现实并非如此,在国民党与民进党两大主要政党各自盘算政治利益、激烈斗争,加上不同族群原住民菁英的意见对立下,台湾原住民族自治之路,走得甚为曲折。

  在政党竞争与政权的争夺下,国民两党的候选人皆抓住时势风潮,提出对应原住民族权利的政见。1999年9月10日,陈水扁在兰屿和原住民各族代表签署伙伴关系协议。2002年10月19日,陈水扁代表台湾当局与原住民族代表正式签订“原住民族与台湾政府新的伙伴关系再肯认协议”。2008年,马英九也提出了多元共荣、试办原住民族自治区、分阶段实现自治等原住民族自治愿景。然而,在陈水扁任内提出的“原住民族自治区法”及“原住民族自治法”;马英九任内提出的“原住民族自治暂行条例”都以失败收场。2016年5月,蔡英文宣示成立“原住民族历史正义与转型正义委员会”。然而,宣示与落实原住民族权利与自治却仍是两码事。在民进党当局高举转型正义的大旗下,对比有法源、有庞大预算、人事与权力,设置于行政部门辖下且为各“部会”大力支持的“不当党产处理委员会”,相对于设置在“总统府”内,以暂时性任务编组、无法源、低预算、低功能的“原住民族历史正义与转型正义委员会”(简称“原转会”),两者落差之巨大,不啻是一种讽刺。“原转会”可说只有形式上的咨询功能,不仅蔡英文所作的漂亮宣示,连一项都无法真正落实,台湾原住民族所期待的《联合国原住民族权利宣言》与“台湾原住民权利宣言”中的实质权利与权力成为空话,“原住民族自治”依然处于画饼阶段,因而激起原住民族一波又一波抗争。

  三、原住民族自治区的内涵与法制规划

  原住民族所主张与期待的原住民族自治权的依据,绝大多数引源自《联合国原住民族权利宣言》,而原住民族权利宣言之原住民族自决权相关记述,则是以《联合国宪章》中记载的自决原则条款为依归。《联合国宪章》第一章第一条第二款规定,联合国的三个宗旨第二宗旨为“发展国际间以尊重人民平等权利及自决原则为根据之友好关系,且亦采其他良适方法拓展普遍和平”。另外,《联合国宪章》《公民及政治权利国际公约》《经济、社会、文化权利国际公约》《维也纳宣言和行动纲领》也都申明,所有民族享有自决权至关重要,根据此项权利,原住民族可自由决定自己的政治地位,自由谋求自身的经济、社会和文化发展。

  若依据《联合国原住民族权利宣言》第3条原住民族享有自决权,原住民族可自由决定自己的政治地位,自由谋求自身的经济、社会和文化发展。第4条原住民族行使其自决权时,在涉及其内部和地方事务的事项上,以及在如何筹集经费以行使自治职能的问题上,享有自主权或自治权。以及其他条款所拥有的政治、经济、社会、文化、教育、生活、资源、土地、或领土等权利,但并不因此认可有损国家统一的行动。因此,原住民族建构与施行自治体制的正当性,主要建立在“自决权”基础上,意即原住民族要用自治来展现与落实自决权。

  原住民族自决权的主要类别,可归纳为内部事务自治权(或称内政自治权或地域自治权)、自治司法权、跨境民族国际交流权,以及与政府的协作伙伴权等。所以可将原住民族自治定义为:原住民族在一定的区域内,于“宪法”的保障与规制下,设自治政府管理机构且拥有一定程度的自主权限。亦即,原住民族自治区的自治机关,除了可以拥有与其同等级政府机关的职权之外,可自主行使一定的自治权,包括:立法权、财政经济权、语言文字与文化教育权、司法权、组织警察权、培育原住民族干部权、对上级机关指令的变通执行权等。

  四、“台湾原住民族自治区法”的核心要素与建议

  至今台湾当局对原住民族的政策仍处于纸上谈兵,而且规划中的原住民族自治相关法案,均与《联合国原住民族权利宣言》等原住民族权益相关的国际性权利文书之要求,以及台湾原住民族所期待的自主、自决、自治程度等,存在着相当巨大的落差。台湾当局仍然是欲以统治阶级的角度管理原住民,所规划的原住民族自治区的资源与权限,甚至比现行乡(镇、市)还不如。归纳台湾原住民族对自治之期待与台湾当局对原住民自治规划之主要差异如下:一是关系位阶低,原住民族期待双方更多的是以伙伴关系来协商合作而非被统治;二是主管机关附庸性强,原住民族自治事务的主管机关为行政部门所辖“原住民族委员会”,非自主性高的“原住民族自治政府”,或其筹备委员会;三是自治权限过少,欠缺立法、司法、组织警察权,以及培育原住民族干部人事权等;四是土地权限欠缺,欠缺对传统土地及现有土地的实质管辖权;五是法律权限少,无可变通执行法规之机制;六是上级指令只能照单全收,无因地制宜变通执行权。

  原住民族自治的关键核心要素,除应补足前述缺陷之外,重点更在于台湾当局与原住民族建构新伙伴关系的合作模式,亦建议在一个中国、“一国两制”的原则与需求下,以现有祖国大陆少数民族自治政府模式并考虑台湾原住民族的期待与需求,规划成立“少数民族自治政府”,赋予台湾原住民族自治所需的实质立法权、司法权、财政经济权、语言文字与文化教育权、组织警察权、培育原住民族干部权、对上级机关指令的因地制宜变通执行权等,台湾当局与“台湾少数民族自治政府”协商重划原住民自治区、恢复台湾少数民族传统领域,合作处理自治政府相关事务,或可为现行两岸僵局开出另一大道。

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